齐传钧：迷失在中途的“养老金并轨”

　　2015年1月14日，北京下起了今冬以来的第一场小雪，却被网友吐槽：说的人多，见得人少，恰似……。但不管见到的是雪花还是雾霾，朦朦胧胧中，人们终于等到了机关事业单位工作人员养老保险制度改革方案的正式公布，一下子网络上便迅速炸开了锅，其热度足以把这或有的雪花融化，但却没有驱散雾霾。公布的改革方案也许在专家眼里很详实，但被改革的4000万人却迷惑了，近6亿的网民也耐不住性子急着表达各种感受。到底如何看待这次改革呢?

　　事情还要从改革开放之初说起。1978年6月，国务院颁发了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，分别规定了干部和工人的退休制度，从而将自1958年起干部和工人实行的同一退休、退职办法重新分成两个不同的制度，为以后的政企退休待遇差距逐步扩大埋下了隐患。一晃30多年过去了，到了今天，不管是人们反对改革的托词也罢，还是真的欠缺公平性，很多养老保险领域的改革无法顺利推进与“养老金分轨”这一现状不无关系。仅从这一点上而论，这次改革无疑是具有划时代意义的。但是，“先行解决目前城镇职工基本养老保险制度不统一的突出矛盾，再结合养老保险顶层设计，坚持精算平衡，逐步完善相关制度和政策”，显然告诉我们这不是终点，而是中点，或者说是新的开始。从哪里开始呢?出发点有了，就是坚持“精算平衡”，但如何理解这个“精算平衡”呢?达成共识找出方向似乎不是一件容易的事。

　　应该说，这次改革有很多“技巧”的，政府深知“触动利益往往比触及灵魂还难”，因此，在基本养老保险与城镇职工并轨后，又引入了职业年金，藉此“从理论上”保证改革后的机关事业职工的养老金待遇不降低。如果硬性降低4000万人的养老金待遇，来与企业职工养老保险制度接轨，那么就必然遭到被改革者的极力反对，2008年的5省市事业单位试点改革不了了之便是例证。需要强调的，这不是中国的独有国情，也不是机关事关单位职工的“不通情理”。要知道，在欧洲等发达国家早有先例，而且因为降低养老金待遇引发的街头抗议和议会纷争还将继续。这不是道德，也不是贪婪，而是人性。因此，我们不能感情用事，这样无助于改革的推进，其实在当下的中国，所有改革的顺利推进都需要全民同心，理性思考和善意表达。

　　当然，无论这次改革意义多么伟大，还是政府的“良苦用心”，抑或是未来的改革征途漫漫，但对我们个人而言，还得回到现实，必须回答这次改革谁将得益，谁将受损，动了谁的奶酪?毋庸讳言，改革就是利益格局的调整，必然有人得益，而有人受损(或相对受损)。这次“养老金并轨”改革也不例外，但对于全部被改革对象来说，却不能一概而论。具体来说，前面提到了“从理论上”保证了改革后待遇不降低，但“现实上”却未必如此，这取决于被改革者的晋升历程、年龄和即将建立的职业年金的投资收益率。

　　首先，从晋升历程上来看，“养老金分轨”下，机关事业单位职工的退休金待遇标准取决于退休“前一天”的职务或职级，职务或职级越高，退休金待遇标准也越高，与之前的职务或职级没有关系或者不明显。但在“养老金并轨”后，因为养老金待遇计发原则是以整个职业生涯的缴费情况为依据的(“退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%”)，所以这些职工的待遇将取决于晋升历程，而不是退休前的职务或职级。打给比方，对于一个在副处级职务上工作20年直到退休的干部来说，他的养老金待遇可能高于在退休前10年迅速从正科级干部提高到正处级的干部。这在一定程度上，也避免了退休前“紧急”提拔现象。

　　其次，从被改革者的年龄上来说，年龄越大，越接近退休，那么他的养老金权益来自改革前退休制度的比例越大，受到职业年金投资收益率影响越小，退休后的养老金待遇越稳定，是完全可以与现有退休人员“无缝”对接的;而年龄越小，受到职业年金投资收益率影响越大，退休后的养老金待遇越不稳定，受到职业年金投资收益率影响越大。

　　其三，从职业年金上来看，这个职业年金相当于目前的企业年金，是要进行市场化投资的，而其中一小部分资金要进入股市，因此投资收益率便有了波动性，如果平均投资收益率较高，那么被改革者的养老金待遇可能会高于现在机关事业单位退休职工，反之则反是。

　　显然，虽然理论上(测算依据的平均收益率)待遇没有降低，但是被改革者的福利却出现了变化，即对于风险厌恶者，福利降低了;而对于风险偏好者，福利却增加了。但是，问题又来了，如果被改革者中风险厌恶者居多，那么毫无疑问，改革必然还会遭到阻力，2008年时的提前退休现象或许又会再现。但是，“本决定自2014年10月1日起实施”的规定却让这些不愿承担个人风险的人措手不及，是不是再一次体现了无奈的“技巧”呢?

　　这次改革对被改革的机关事业单位职工是利好还是利空，还可以换个角度来看。我们知道，历史上，中国曾经出现过两次机关单位职工下海潮，第一次是在1992年邓小平南巡讲话后发生的，第二次是在中国加入WTO后出现的。而目前政府正在进一步深化改革并鼓励创业，这可能导致第三次下海潮。但是问题是，这种下海潮是有制度障碍的，因为作为机关事业单位职工一旦从这个体制内走出，那么在现有的“养老金分轨”下，就意味着放弃已经“积累”的退休金权益。对于一个30岁左右的年轻人，放弃10年左右的退休金权益，损失不大，顾虑不多，可以毅然决然地进行创业或是到企业就业;但对于一个50岁左右的人，可能就有点“不划算”了，所以即使有很好的想法和干劲，也不得不放弃下海的打算。显然，对于个人而言，是一种潜在的损失;对于社会而言，可能是少了一个优秀的企业家或企业精英。

　　由此可见，“养老金并轨”对于那些在机关事业单位工作了很长时间、并已经厌倦了这种一成不变的生活或者升职无望、且有想法有能力的干部来说，无疑是最大的利好。因为这些人可以把已经积累的养老金权益带到其他单位。如果能创业成功，必将带动新的社会就业，实现人尽其才，对整个社会福利的提升必然是一件大好事。相反，对那些试图还想继续在机关事业单位混日子、出工不出力的人员无疑是利空的，因为他们要承担养老金待遇波动的风险(由职业年金投资收益率变化所导致)。

　　另外，也许不同于他们的前辈，现在一些90后的年轻人对人生成功或成就或许有了新的界定和理解，即更加注重人生体验和阅历丰富，期望能从机关事业单位走出去，到市场中尝试新的体验和打拼，然后有可能再回到体制内。可以说，“养老金并轨”对这些年轻人实现这种理想虽非充分条件，但无疑是必要条件。

　　以上主要分析了“养老金并轨”对被改革的机关事业单位职工的各种影响，是不是可以认为与其他人就没有关系了呢?答案也是否定的。这次改革涉及人数众多，社会影响也是极为强烈的，政策溢出效应也是不能忽视的。

　　首先，目前养老金双轨制形成的不公平已经丧失了制度基础，把这个在养老保险制度改革领域长期占据“第一位”的矛盾表面上得以平息下来，必然意味着新的主要矛盾将很快浮出水面，新的主要矛盾就必然会涉及到其他人，比如部分省市养老金收支缺口问题或延迟退休等。一提到延迟退休，以前人们总是以养老金不公平为借口而反对，但是这次并轨后，这个理由没有了，而延迟退休就不能不对其他人构成影响。

　　其次，既然给机关事业单位职工建立了职业年金，那么是否有更多企业被“倒逼”或“诱使”为其职工建立企业年金呢?如果是这样，且政府能及早重启改革进程，通过制度变革找到降低基本养老保险费率的途径，那么无疑对相当一部分企业职工是利好，因为多层次养老金保障体系的真正确立是符合时代潮流的，是应对人口老龄化和经济全球化的必要措施。进一步，如果能在更大的社会范围内引入企业年金，那么国家必将提供更多的税收优惠，基于财政转移支付(与税收优惠等效)的公平性，是不是也应该给那些处于低收入位置的城乡居民提高基础养老金待遇水平呢?

　　其三，从推理中回到现实，正如前文所提到的“养老金并轨”要保证被改革者待遇不降低，虽然具有必然性，但社会心态似乎也会出现微妙的变化，感觉改革没有触及既得利益者，那么给予一定心理“补偿”也是必要的。恰在此时，《关于提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》似乎与这场雪一样不期而遇了，只是见得人少，说的人也少。不免感叹，改革之难，完全超过以前的30年，如果说，以前的改革是增量利益格局调整，每个人都会从中受益，只是受益的多寡而已，反对的声音就不会很强烈，而现在是有人受益，可能有人受损(短期来看)。从“帕累托改进”(编者注：一般指在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。)到“卡尔多改进”(编者注：如果一个人的境况由于变革而变好，因而他能够补偿另一个人的损失而且还有剩余，那么整体的效益就改进了，为福利经济学的一个著名的准则。)或许不失为一种思路、一种策略、一种尝试。

　　雾霾终会散尽，因为冬天里还会有北风，但不知道北京下一次的雪何时下，还会是“说的人多，见的人少”吗?

　　齐传钧为中国社科院世界社保研究中心副秘书长

　　文章来源:财经网