事业单位改革：养老双轨制改革仍在酝酿之中 减负并不容易

　　绕不开的养老改革

　　虽然《条例》填补了事业单位基本管理制度空白，但对一直以来呼声甚高的养老双轨制改革却未过多着墨，只原则规定“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”。

　　在各项社保中，事业单位已经纳入了失业保险和住房公积金体系，未来工伤、生育保险所涉金额也都较小，而医疗保险因为在制度施行之初即与企业职工并轨，也不是太大的问题。“只有北京机关事业单位没执行，维持了医保的双轨制，因为没有经办机构能接纳这么多的公共部门。”杨燕绥说：“而养老金目前普遍实行的是多轨制。”

　　对于养老金改革方向，只能从地方试点经验中去寻找脉络。

　　2008年初，国务院在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市试点《事业单位养老保险制度改革方案》，曾明确分两步走：先对事业单位进行分类，行政类并入机关单位，经营类直接转企，最终的改革对象是占现有3000余万事业单位从业人员绝大多数的公益服务类事业单位人员;然后再对这部分人员实行与目前的企业职工基本养老保险制度模式一致的养老保险制度，按“老人老办法，新人新办法”;对于方案实施前即进入事业单位工作的“中人”，则由财政一次性补足工龄计算的保费，再参照企业模式计发养老金。

　　但是在试点中，对于“老人”的界定存在争议，杨燕绥提出，是方案出台时已经退休的算“老人”，还是出台后五年内退休的算“老人”?如何考虑政策过渡期和“老人”养老金预算等问题?

　　“最大的难题还是‘中人’的工龄。”杨燕绥说：“已有的几十年工龄被视同缴费后，谁来买单?”1998年国企改革减员增效时，国务院也曾发文规定此前工龄视同缴费，但因此形成了巨额的养老金空账，不得不挪用职工个人账户资金维持当期支付。杨燕绥认为，当年国企改革欠职工的养老金，今天应当由国企偿还，“而事业单位改革不能再重蹈国企之覆辙”。

　　另一个问题是，“中人”与“新人”参加社会保险后，方案规定单位缴纳保费和职业年金的费率约为工资的28%。“那么，财政补贴占多少，单位自筹占多少，事业单位不能乱收费，这笔钱怎样列支，应对此有法律和规制。”杨燕绥说。

　　据杨燕绥介绍，此前的五省市试点中，只有广州、深圳等少数地方实现了单位缴费，其他大多地方只有个人缴费，且费率仅为工资的2%-5%，其中部分资金存入财政专户，部分委托社会保障基金理事会投资运营;支付养老金还是主要靠财政资金。她将这种做法形容为“进口小改、出口不改”。

　　地方亦有苦衷，广东省人社厅官员曾向媒体透露，财政要为纳入社保的事业单位人员补缴其工龄测算的工资额28%的养老保险费，“就算每个职工平均补缴十年，那至少也要几十亿元，如果再算上按工资额的16%缴纳职业年金，更是不得了”。在2009年时，广东省财政对社保养老基金补助已达到3.3亿元，已是压力巨大。

　　财政减负误区

　　2008年，国务院推出事业单位养老保险制度改革，概因这一3000余万的庞大人群，已占到全国财政供养人数的近80%。而近年来工资的上调推高了事业单位养老金的基数，使得财政负担日益沉重。有数据显示，1990年时，全国机关事业单位退休金总额仅为59.5亿元，到2010年已增至1400多亿元，资金来源一半为财政拨款，另一半是单位自筹。

　　据李建忠介绍，从1980年中共中央、国务院《关于节约非生产性开支、反对浪费的通知》，到上世纪90年代的工资制度改革，以及2002年启动事业单位聘用制的改革，皆指向一个重要目标——减轻财政负担。

　　然而，减负并没有那么容易。

　　2001年国家经贸委所属的原10个国家局管理的242个科研机构、中央所属的178家工程勘察设计单位以及建设部等11个部门(单位)所属的134个科研单位转企后参加企业职工养老保险。方案就“中人”作出规定：“对在转制后五年内退休的人员，按企业职工基本养老金计发办法计发的基本养老金，如低于按原事业单位职工退休金计发办法计发的基本养老金，采取加发补贴的办法解决;转制五年后退休的不再发给该项补贴。”

　　方案中“没有正常事业费的转制单位”的离退休人员增加离退休费的经费渠道需视原单位的经济情况而定，也引起许多离退休人员的不满。“这个方案引发的问题，值得今后的改革借鉴。”李建忠说。

　　“事业单位改革的目标本来就不应该， 也不可能是减轻国家财政的负担。”中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧指出。他认为在讨论“事业单位”该不该“吃皇粮”的时候，应该先搞清楚“事业单位”究竟指的是谁。

　　2011年，中央确定进行“事业单位分类改革”，涉及到126万多个机构，4000余万事业编制人员(其中包括900万左右的离退休人员);计划到2015年完成事业单位分类：承担行政职能的，回归行政机构序列;从事生产经营活动的，逐步将其转为企业;从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

　　按照这一标准，分类改革完成后，只有不足20%会回归行政序列和转为企业。其余80%以上的事业单位将会留下来继续提供公共服务，它们分布于医疗、教育、卫生、科技、体育等各个领域。这一部分事业单位还将加以细分，其中不能或不宜由市场配置资源的，将划为公益一类，由财政全额拨款;可部分由市场配置资源的，则划入公益二类，由财政差额拨款。