论事业单位改革中的“破”与“立”

　　三、行政类事业单位改革的破题

　　(一)改革观念的破题

　　与我国行政类事业单位相似，国外也大量存在着这种辅助、协助或代表政府完成或履行一定公共职能的组织机构。经合组织的研究成果表明，政府机构正越来越多地通过分散化和多样化的组织形式来确保公共利益的实现，并将这些组织形式具体划分为政府部门、部门代理机构、公法行政实体和私法实体等。[7]可见，我国目前对行政类事业单位主要回归政府机构的改革设计显然过于单一，在实践运行中也被证明缺乏可操作性。追根究底是由于现有的改革理念存在偏差，不足以同时解决、或没有试图同时解决行政类事业单位的改革和发展问题。

　　从来源上看,承担行政职能的事业单位大多来源于两种情况：一是在历年的行政机构改革过程中，由于片面强调压缩行政机构数量和行政编制数量，从而把原本是行政机构的列入事业编制、事业机构。这往往导致许多被精简或裁编的政府职能或人员被分流到事业单位，或者是政府部门通过事业编制增加工作人员，甚至把事业单位当作创收的工具。第二种情况是随着市场经济改革的深入，一些公共职能的履行需要更具灵活性和专业性的组织机构，而非传统的官僚制组织来完成，因此在设计和成立时专门使用事业编制和事业机构。可见，行政类事业单位一方面主要源于历年行政改革片面强调“精简、缩编和限制”的改革导向，一方面源于社会发展的需求。因此，借鉴和参考国外新公共管理和新公共服务的理念，行政类事业单位的改革观念应实现从机构、人员和编制的精简，转向根据其工作目标和工作流程的系统再造;从为了减轻财政供养负担，避免人浮于事的“缩编”逻辑，转向事权、责权、财权对等、明确的“分权”逻辑;从形式上限制组织规模，转向在科学的组织分化和分工基础上的权责疏导、利益疏导;从行政职能的简单回归、行政机构的再膨胀，转向在对此类单位的社会功能进行重新梳理和定位基础上的组织形式和运行机制创新。

　　(二)分类标准的破题

　　从我国目前的经济社会发展格局来看，首先，市场经济改革的深化要求充分释放教、科、文、体、卫等社会文化事业领域的经济生产力和社会创新力;其次，行政改革的深化要求各级政府适应经济和社会发展的新形势，以增进和保障公共利益和公共价值的实现为己任，以推进政府和社会之间的适度分权、增强社会自主性为主线重构公共物品供给体系，从而为构建服务型政府、强化政府的执政能力奠定坚实的后盾。行政类事业单位改革实际上就是与这两种改革导向相协调的过程。因此，不仅要通过提升传统的事业单位组织服务于市场经济的自觉性和综合能力，不断地为市场经济的发展注入新的活力和经济生长点;而且要结合新公共管理和公共服务理念创新事业单位管理模式和运行机制，以保障公共物品的有效供给为目标前提，加强对各类事业单位行为的规范化治理和监管。另外，可以考虑在条件成熟的领域，本着高效、便捷、公正公平的原则，通过建构和完善自由竞争、有序互动的机制，鼓励非营利、公立和私立组织等多种组织形式参与到公共执法和公共管理等公共治理活动中来，以增加这类产品和服务的竞争性和灵活性。

　　综合以上分析，行政类事业单位分类标准的建构要完成以下四个转向：首先，从根据原单位的行政归属，如国家直属、地方政府或各个职能部门直属、附属的实然分类，转向原单位能做什么、让原单位做什么，以及如何做的应然分类。其次，由完全财政保障、部分财政保障的“财政保障分类”，转向财政为事不为人(机构)的分类。前一种分类保障的是特定组织机构的运行、体制内人员的利益，以及生产方式的单一性;后一种分类强调财政资金保障事情的运转、保障科学高效、保障公平正义、保障特定消费人群的受益性，以及保障产品的特定性等。再次，从以原单位与政府的关系为分类基点，转向以原单位与社会的关系为分类基点，即不应以原单位是否为政府服务，而应考察在特定的社会发展阶段由公权力和公共组织来实现某种社会功能的必要性。也就是说，对行政类事业单位的去留，重要的不是政府的需要而是社会的需要。第四，从对分类标准统一、静止、自上而下的单位一化设计，转向根据各地区、各行业发展情况进行多样化、连续化、多方参与论证的系统化设计。也就是说，为了解决哪些单位应属于行政类事业单位的应然问题，不仅要从动态发展的视角考察原单位是否承担着某些不可替代的社会功能，还要分析这类功能继续由原单位履行的充分必要性。为了解决第一个问题需要对公共物品和公共需求的相关理论进行系统分析，并在此基础上提炼一级分类标准;为了解决第二个问题需要对相关的组织理论进行系统分析，并在此基础上提炼二级分类标准。其中，一级分类标准是二级分类标准的价值依据和前提，二级分类标准是一级分类标准在组织行为和实践运行中的具体体现。

　　(三)路径选择的破题

　　2005年7月18日，按照《关于启动海淀区深化行政管理体制改革试点工作的通知》，北京市海淀区公共服务委员会正式成立。区卫生局所属的22家医院，区卫生学校、区卫生局医院管理服务中心、区卫生人才服务中心，区文化委所属的区图书馆、博物馆等29个承担公共服务职责的事业单位都统一纳入公共服务委员会管理(相关利益主体的关系调整见图1)。2012年8月28日，西苑医院与北京市海淀区卫生局、海淀区政府公共服务委员会签署全面战略合作备忘录，合作内容包括共同在海淀区苏家坨地块建设一所具有中医药特色的医院，探索新的医院管理模式，为社区居民提供更好的中医药特色社区卫生服务等。2013年7月30日，为了更好地提供政府信息公开服务，提高政府工作的透明度，海滨区公共委公布了《海淀区政府公共服务委员会政府信息公开指南》。