论事业单位改革中的“破”与“立”

　　四、分类推进行政类事业单位改革

　　行政类事业单位改革不是一个精简、缩编、限制的减法问题，不是一个单纯强调职能回归的行政机构改革回潮，不是由自上而下的命令和管控能够一蹴而就的事业，而应该是在科学分类基础上的系统规划、分类推进。笔者认为，在满足特定条件的情况下行政执行类事业单位回归政府序列是可行的，但在另外一些条件下却是不适宜的，因而应结合科学的分类标准体系，分别选择并系统地建构其组织形式与运行机制。也就是说，首先应根据“产品—需求”的一级分类标准，将行政类事业单位具体界定为提供准公共物品、满足国家需求，以追求和实现国家整体利益和政治价值为目标的事业单位。因此，可以将虽然主要面向政府提供服务，但与国家整体利益和政治价值的实现不直接相关的机构，如后勤服务机构、省级的学会与协会，资质认证机构等剥离出行政执行类事业单位。当然，这类事业单位的外延也不是一成不变的，它会随着人们对国家需求的解读而有所调整。其次，根据“组织功能”可以将行政执行类事业单位具体划为承担行政执法与监管功能的行政执行F类事业单位，例如，卫生监督机构、新闻出版条码中心、文化市场稽查队、反兴奋剂部门等;以及承担政策研究与咨询功能的行政执行G类事业单位，例如，党校、团校、干部管理院校、行政学院和社科院、教育评估和研究机构、体育宣传教育管理部门等。

　　根据组织理论，现代社会三类典型的组织形式和运行机制分别是企业组织与市场机制、非营利组织与社会机制以及政府组织与国家机制。其中，企业是以经济利益为纽带遵循价值规律运行，依靠的是产权、财权等经济力，以及自由竞争的市场机制。政府是公共权力的载体，以公共利益为纽带依法(公共意志)运行，依靠的是政治力、行政力、法制力等强制力;国家机制主要通过公共权力和公共财政的运用实现公共利益，满足公共需求。非营利组织是以共同价值观、精神信念为纽带，依靠的是文化、道德、伦理、信仰等精神的力量;社会机制主要依靠人们的志愿精神和非营利机制，以及多元的筹资渠道实现社会公益目标。但在生产生活的实践中这三类组织和运行机制的差别往往并不是绝对的：一是越来越多的组织开始同时运用两种或以上的机制;二是在各种机制的相互协作过程中又产生了一些新的组织形式。现代社会发展的动力在很大程度上来源于，通过对各项社会制度的持续完善和创新，对不断涌现的新型社会组织进行有序引导和规范化治理。

　　根据国外经验，行政执行F类事业单位改革的组织形式主要有三种方案，即政府机构、公法行政实体和部门代理机构。通常，基本上能实现标准化作业的常规化任务适宜由政府机构承担，官僚制等级化、标准化、规范化、专业化、非人格化的制度设计正是为了完成各项常规化的行政工作。但随着现代社会的发展，越来越多的公共管理和公共服务需要具备较高的专业技术水平和灵活机动的回应性，对于这类公共管理和公共服务问题适宜由拥有相对独立性的公法行政实体承担，但在运行机制上可以选择以国家机制为主，或兼具社会机制和国家机制的特点。经合组织的研究表明，对于私人生产技术相对成熟的公共管理或公共服务项目可以交由部门代理机构承担，与公法行政实体的区别在于它是没有独立法律身份的部门直属机构。

　　从性质上来看，行政执行G类事业单位既要代表政府加强与社会大众之间的沟通、交流与协商，又要代表自身向社会大众提供专业性服务。所以，对于主要根据政府的公共宣传、公共教育目标，以及自身的公共服务目标向社会提供宣传教育和意识形态领域的服务机构，应选择具有相对独立性的公法行政实体的组织形式。而对于隶属于政府、并接受政府委托或代理提供专业研究和决策咨询服务的机构，适宜转变为政府职能部门辖下的部门代理机构，通常这类机构不主张对外提供营利性服务。其中，前者的运行在依靠国家机制的同时将日益依赖社会机制，后者的运行主要依靠国家机制(见表1)。

　　表1行政执行类事业单位改革的组织形式与运行机制选择

　　可见，今后行政执行类事业单位改革的重点：一是要打破事业单位传统上大一统的管理体制，通过组织形式和运行机制的再造与创新，将“事业单位”转换为兼容社会机制，社会机制为主、国家机制为辅，以及国家机制为主、社会机制为辅的公法行政实体。二是要结合“构建服务型政府”、“推进大部制改革”等行政改革的进程，逐步加强对兼容国家机制和社会机制，或主要依靠国家机制运行的“部门代理机构”的规范化治理。

　　(作者：高红，黑龙江大学政府管理学院讲师、黑龙江大学法学院博士后，哈尔滨 150080;管仲军，首都医科大学教授、博士)

　　(来源：中国行政管理)

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