论事业单位改革中的“破”与“立”

　　[摘要]经过对相关政策文件和改革实践中存在问题的分析，本文认为目前行政类事业单位改革仍亟需改革观念、分类标准以及路径选择的破题，总体改革战略应该是在科学分类基础上的系统规划、分类推进，即行政执行类事业单位应以追求和实现国家整体利益和政治价值为目标，具体可分为承担行政执法与监管功能、政策研究与咨询功能的两大类组织。在改革路径上，可以选择政府机构、部门代理机构、公法行政实体，以及社会机制、国家机制或兼具二者特点等多种组织形式和运行机制。

　　[关键词]事业单位;行政执行类事业单位;分类改革

　　[中图分类号]D601[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)02-0039-05

　　根据中编办对承担行政职能事业单位的认定规定，承担行政职能的事业单位主要为授权行政执法主体，主要包括执法和管理两个类别。执法类是指主要从事行政处罚、行政强制、行政检查等行政执法职能的事业单位;管理类是指主要从事行政许可、日常行政管理等行政管理职能的事业单位。[1]可见，行政类事业单位通常属于运用公共权力为社会提供执法和管理服务的组织，在身份地位上往往兼具强制性和公共服务的双重属性。

　　一、行政类事业单位改革的政策设计

　　2011年3月23日，中共中央、国务院正式下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)以及与之配套的11个文件，明确提出今后5年要基本完成承担行政职能事业单位的改革，在具体的改革办法上提出了“从严认定承担行政职能的事业单位，区分不同情况实施改革的任务”。此次改革要求从严从紧将行政类事业单位控制在最小范围内，并提出了三个相对具体的判定条件和一个限定条件，即行政类事业单位承担的是行政职能(主要包括行政决策、行政执行和行政监督);承担的行政职能有明确依据(主要是国家有关法律法规和中央有关政策规定);承担的行政职能有明确授权(这就引发了由行政机关委托行使行政职权或职能的单位组织的身份尴尬问题);涉及机构编制调整的不得突破政府机构限额和编制总额。

　　事实上，国家早在1996年就提出了根据各领域事业单位的特点，对事业单位改革进行分类指导的总体思路。这一时期确定的基本是“由全额拔款向差额拨款过渡”、“由差额拨款到实行企业化管理或向自收自支过渡”、“由自收自支到符合条件的向企业转制过渡”、“自收自支和实行企业化管理的组织拥有一定的财务和用人自主权”等以“分流”和“市场化”为主的改制路径。2006年中央机构编制委员会发布《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》，明确将事业单位划分为完全行使行政职能的事业单位;不能或不宜由市场配置资源，所需经费由财政保障、不得开展经营活动的事业单位;以及生产经营类事业单位。2008年8月11中央编办会同有关部门正式印发的《关于于事业单位分类试点的意见》指出，承担行政职能的事业单位是从事行政决策、行政执行、行政监督等行政管理工作，按照行政机构方式运行的事业单位，如金融监管机构、执法监督机构等。总之，行政类事业单位改革是事业单位分类改革的重要组成部分，能否顺利推进行政类事业单位改革不仅关系到事业单位分类改革的总体进程，而且还关乎到我国社会治理体制的创新和行政改革的持续深化。

　　目前现有的行政类事业单位，可以根据其行使的行政权力划分为授权性行政主体和职权性行政主体。其中，前者直接由法律法规授权承担行政职能，如交通系统的路政、运管、海事部门，农业系统的农机监理、渔政渔港等;后者由法律法规委托或主管部门自行委托承担行政职能，如行业的执法单位，水务执法、卫生执法、文化执法、市政执法、国土执法等。[2]根据行政类事业单位的授权主体则可划分为四类，即国务院直属事业单位，国务院部门、机构所属事业单位，地方人民政府直属事业单位，地方各级人民政府部门所属事业单位[3]，其中，根据《指导意见》未经明确法律法规授权或中央政策的规定，主要根据地方政府的行政委托执行行政职能的职权性行政主体，遭遇了何去何留的身份尴尬问题。可见，中国的行政类事业单位应该包含哪些单位组织，随着事业单位改革的推进，现行的事业单位体系内是否仍然存在此类单位，以及是否应该继续存在、以什么样的组织形式和运行机制存在等都是需要我们深入思考和研究的问题。