论事业单位改革中的“破”与“立”

　　图1海淀区政府公共服务委员会的功能定位

　　按照推进上海市市级医疗机构管办分离的改革思路，2005年9月11日，上海申康医院发展中心(以下简称申康中心)正式成立。申康中心旗下拥有20多家市级公立医院，管辖的总资产超过100亿元。目前该机构的运行效果良好：一是由于申康中心享有与上海市卫生局平级(正局级)的配置且不向它负责，二者的职责和工作重点不同，从而在一定程度上规避了职能重叠、交叉行政的可能;二是由于政府部门派出代表的参与确保了申康中心理事会的权威性;三是由于多政府部门参与的理事会一方面虚化和弱化了原有主管部门的权力，另一方面，理事由多个政府部门派员任职的安排使事业单位的正当性和政策支持仍得以有效维持。2011年1月至5月，市审计局对申康中心2010年度预算执行和其他财政收支情况进行了审计，审计结果表明申康中心能够根据国家预算管理的法律法规，组织好本部门2010年度预算编报工作，预算收支基本符合国家有关规定。同时，申康中心进一步加强预算和财务管理工作，建立健全了相关内部控制制度。2013年3月20，申康中心根据有关政策文件的要求，面向社会公开招聘市级公立医院总会计师岗位人员，并将在市级公立医院实施总会计师委派制度。

　　上海“申康中心”与北京海淀区“公共委”的不同之处在于，它的机构性质是行政高配的国有非营利事业单位;它的最高权力机构是由政府主管部门和国有资产所有者等部门代表组成的理事会，实行的是理事会领导下的主任负责制。行政执行类事业单位改革的另一个策略是，对于政事职责联系紧密且难以划分的，可改为授权承担某些行政性职责的事业单位。这里存在的问题是，由于事业单位管理体制正处于不断的调整和改革进程中，所以“改为授权承担某些行政性职责的事业单位”的提法存在一定的模糊性。即改革后事业单位的组织形式选择，既有可能是根据各级政府的授权或委托、具体承担行政执法或监管职能的政府直属机构(又称“部门代理机构”)，也有可能是履行公共管理职责、并拥有相对独立性的法定机构(又称“公法行政实体”)。就“申康中心”目前的制度设计来看兼具两种组织形式的特质。

　　目前行政执行类事业单位改革的一个主要策略就是，在职能和机构整合的基础上，将担负行政管理或行政执法职能的事业单位转归行政序列。这条改制路径隐含了两个前提假设：一是行政管理或行政执法的集中化有助于减少多头行政的资源浪费和重复行政，从而提高公共管理的综合效率;二是行政机构是承担行政管理或行政执法功能的最有效形式。就第一个假设来看，由于现代社会生产力不断攀升的一个重要原因就是专业化的分工与协作，而公共服务委员会作为一个行政机构，一方面很难通过灵活的用人权同时配备各个领域的管理专才，因此也就很难实现对各单位的专业化管理，这也就决定了其未必能实现提高管理效率的改革初衷。所以，只有那些专业技术性要求不高的常规化任务才适宜通过集中化、规模化、标准化的方式提供。就第二个假设来看，随着科技的发展、市场经济改革的深化，一方面产生了许多新生的公共事物和公共管理问题，另一方面现代社会的公共问题越来越具有复杂性、突发性和应急性等特质，而环境的复杂性和稳定性是影响组织对策选择的重要因素，如美国学者理查德?L?达夫特根据环境的复杂性和稳定性两项指标就提出了组织对策的权变框架。[8]可见，回归行政序列不可能是行政执行类事业单位改革的唯一选择。就未来的发展趋势来看，承担行政执法和行政管理功能的组织形式应该具有更多的灵活性和多样性。